Entrevista a Juan Suriano: “A fines del siglo XIX el conflicto es un disparador para que el Estado comience a prestar atención a problemas que ignoraba o conocía muy poco”

De modo de analizar la situación del trabajo en nuestro país entre finales del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el CELAB entrevistó a Juan Suriano, Doctor en Historia, Director de la Maestría y del Doctorado en Historia del Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES – Universidad Nacional de General San Martín), y co-autor junto con Mirta Zaida Lobato del libro recientemente publicado “La sociedad del trabajo. Las instituciones laborales en la Argentina 1900-1955″ (Ed. Edhasa).


Suriano

En Argentina, a fines del siglo XIX se registraron altos niveles conflictividad laboral pero el Estado parecía no intervenir en esos conflictos. Luego sí parece adoptar una postura represiva frente a las huelgas, con la Ley de Residencia como el ejemplo más claro.

Ahí me parece interesante partir del conflicto y de las primeras respuestas. Si bien no es una cuestión lineal, nosotros tenemos una hipótesis muy fuerte, sosteniendo que el conflicto es un disparador importante de la intervención del Estado, no importa si para reprimir, es un disparador para que el Estado o los gobiernos comiencen a prestar atención a problemas que en realidad ellos ignoraban o conocían muy poco.

Igualmente, es muy esquemático pensar que era un Estado liberal que se desentendía de los problemas del mundo del trabajo, no los entendía o que defendía a la patronal. En principio, lo que hay que pensar es que el mundo del trabajo capitalista en Argentina, si uno piensa a fines del siglo XIX, era relativamente nuevo. Treinta años antes Buenos Aires era una gran aldea en la que casi no existían fábricas. Existía el trabajo, existían los artesanos, pero pensar en fábricas o pensar en miles de trabajadores del sector terciario que iban a encontrarse a comienzos del siglo XX en el puerto, en los ferrocarriles, en los tranvías, en el mercado de frutos (lugar donde se acopiaban los granos que eran exportados). Fueron parte del sector terciario (de servicios), eran trabajadores no calificados, y ese mundo no existía veinte años antes. El mercado de frutos fue el lugar donde estalló el conflicto en 1901, la gran huelga general que de alguna manera estuvo vinculada a ese espacio, porque la demanda tenía que ver con las mejores condiciones de trabajo, mejores salarios y, fundamentalmente, bajar el peso de las bolsas. Toda una demanda para mejorar las condiciones de vida, empezar a pedir cantidad de horas legales de trabajo por día y lo que exceda eso como hora extra.

Y el Estado toma una postura de no intervención frente a esa huelga

En general los trabajadores nunca le pedían nada al Estado en este periodo. Es una mirada actual la que plantea que el Estado interviene. En otros países de Europa, sí. Acá los trabajadores le pedían a la empresa. Los anarquistas por ideología no querían negociar con el Estado, querían negociar con los empresarios. Los socialistas incorporaron al Estado como un actor más en la negociación porque ellos venían con la experiencia alemana, francesa, que estaba mucho más evolucionada que en la Argentina.

El conflicto fue manejado por una agrupación mayoritariamente anarquista -el sindicato portuario-, y el gobierno descubrió un sector radicalizado, organizando un sindicato y reclamando demandas de manera muy firme. Lo primero que hicieron los empresarios privados fue llamar a la autoridad policial para que pusiera orden. Y ahí surge un tema interesante: la policía no sólo reprimía, a veces actuaba como árbitro en el conflicto, y no siempre laudaba a favor de los empresarios. Era una función que tenía que ver con una mirada del mundo del trabajo como parte del orden social, y esto lo haría represivo pero también con nociones de justicia.

1. FORA copiaSi la huelga de 1901 fue organizada por anarquistas, y con esa huelga cobraron bastante peso, ¿Qué sucedió con ellos?

Bueno, cualquiera que conozca el anarquismo, sabe que el anarquismo era anti-sistema, por lo tanto, si había un diario como La Protesta, que decía “destruyamos los tres pilares que eran el Estado, la iglesia y el ejército”, había una tendencia que, de alguna manera, regulaba el conflicto social, autoexcluyéndose del sistema.

En ese contexto se inserta la presentación del proyecto de Ley Nacional del Trabajo en 1904, de Joaquín V. González.

Ahí se ve bien la doble faz del Estado (represor por un lado e integrador por el otro), al promover este proyecto de González de 1904. González era un ministro conservador pero reformador porque, en realidad, en 1902 había impulsado una reforma política que implementaba el sistema uninominal (por el cual entra Palacios después), con la idea de romper el monopolio de los partidos conservadores y el dominio de la sucesión presidencial. La reforma se pone en funcionamiento en 1904 y fracasa, pero la figura de González cobra importancia.

Con el tema del trabajo es lo mismo. González piensa que el gobierno tiene que mirar cómo se resuelven estos problemas en otro lado;  creía que no bastaba con decir que el conflicto era de afuera, porque la industria también era importada, el capitalismo mismo era y es importado. Argentina entró al mercado mundial y traía empresarios y trabajadores para que trabajen; por lo tanto, obviamente si venían de Europa iban a venir con las idea socialistas o anarquistas. González propuso integrar a los trabajadores al sistema: si la idea era preservar el orden social, a los trabajadores había que integrarlos al sistema, y el partido que tendría que integrarlos es el Partido Socialista (piensa en Alemania y en Francia, en el Partido Socialdemócrata, en el Partido Socialista de Jean Jaurès en Francia); los trabajadores tenían que tener un partido de clase que los represente y tenían que estar representados en el parlamento. Para eso había que reformar el sistema político.

El proyecto tiene una parte muy adelantada que tiene que ver con la legislación que ellos proponen, pero también tiene otra parte  vinculada con la represión. Habla de cómo se regulan los sindicatos, quiénes pueden dirigirlos, porque el anarquismo tiene que estar fuera de todo esto, y en realidad esa parte se combina con la Ley de Residencia.

La importancia del proyecto radicó en ser el puntapié inicial desde el Estado para pensar las políticas laborales que debía aplicar el gobierno.

¿Quienes acompañan en el proyecto a González?

González para el proyecto va a llamar a un grupo de intelectuales y profesionales que confluyeron de distintos lugares, a sectores que de alguna manera provenían de experiencias políticas e ideológicas diferentes: socialistas, librepensadores, liberales, católicos sociales; pero también a algunos profesionales que no estaban vinculados, simplemente que les interesaba el problema desde el derecho o desde la medicina, porque la mayoría de ellos eran abogados (en todo el tema del mundo del trabajo los abogados siempre fueron mayoritarios, y había una minoría de médicos).

Matadero de Liniers SXX¿Cómo era la vinculación de los congresales con el mundo del trabajo? Una crítica muy común que se hacía en ese momento era que esa vinculación no era muy fluida.

No, los congresales no, pero los que convoca González sí tenían relación. Ellos no eran legisladores, insisto, eran médicos o abogados. Algunos tenían funciones, otros no. Uno de ellos, Bialet Massé, hizo el famoso informe sobre la clase obrera del interior de 1904. El gran valor que tiene ese informe es que por primera vez alguien pensó que los trabajadores (para no hablar de la clase que es un concepto más complejo) no pertenecían sólo al ámbito de Buenos Aires,  sino a todo el país. Y ese trabajo fue muy criticado porque la forma que él tenía de medir la fuerza física y todo eso tenía poco anclaje científico, y también porque tenía una especie de mirada muy nacionalista en un punto, muy anti-porteño céntrica.

Otro informe se hizo para Buenos Aires, similar pero mucho más centrado en la ciudad, lo hizo un abogado socialista recién recibido, Pablo Storni, quien va a usar ese informe para hacer su tesis doctoral en la Facultad de Derecho. Y después un campo variopinto de personas.

Pero cuando uno mira el proyecto, el primer impacto es el conocimiento que tenían de las distintas experiencias en otros lugares del mundo.  En Argentina no había ninguna tradición en legislación, lo que había eran legislaciones preocupadas por liberar la mano de obra en el campo, toda una serie de cuestiones vinculadas a la creación del mercado de trabajo, pero no una mirada científica sobre esta cuestión. Y ellos entendían que para resolver estos problemas había que mirar científicamente la cuestión, por lo que empezaron a leer textos escritos por especialistas de distintos lugares del mundo. Leían en idioma original, citaban en francés, alemán o traducían al español, tenían contacto directo con el Instituto del Trabajo de España, que se había creado en 1902. Ellos creían que la solución de los conflictos se vinculaba a la sanción de leyes que resuelvan el problema entre patrones y empleados, a la construcción de una legislación laboral. Así comienza a conformarse un grupo de expertos en materia laboral. González les pone una infraestructura a disposición y después, en la redacción final, escribe algunas partes. La mitad del informe tenía que ver con los proyectos de leyes, con el objeto de estructurar un código que tome todo el mundo del trabajo, pensando jubilaciones y accidentes de trabajo.

 ¿Qué sucedió con el proyecto de ley en el Congreso?

Nunca fue discutido en el Congreso. Eso tuvo que ver con que no entró en el Senado, porque el Senado era el sector más conservador del Congreso y representaba a las provincias, que no tenían ningún interés en tener injerencia en el Estado nacional en problemas laborales. Y la Cámara de Diputados no se preocupó porque, de alguna manera, el proyecto era muy adelantado a su tiempo, por lo menos en este aspecto.

También se opuso la FORA (anarquista), lo cual era lógico porque, en un punto, los anarquistas encajaban bien en esa sociedad liberal en donde los patrones no aceptaban la injerencia del Estado y ellos tampoco (“nosotros negociamos y arreglamos los problemas entre nosotros”).

Los patrones, en realidad, no querían al Estado porque sabían que los trabajadores solos eran más débiles, y los anarquistas, por un problema de principio doctrinario. Los representantes de la UIA decían que la gente que redactó el proyecto no tenía la menor idea de lo que estaba escribiendo porque miraron las experiencias externas y en Argentina el problema era otro. Incluso decían que la patronal no era explotadora.

Pero lo que es muy interesante es que, con argumentos diferentes, tanto la representación del trabajo como la representación de los empresarios, se opusieron al proyecto.

De todos modos, lo principal para entender el fracaso del proyecto es que no hubo voluntad política. Pero de allí salió lo que Ricardo Falcón llamaba “subproductos de la Ley Nacional de Trabajo: la jornada de 8 horas, el descanso dominical, la Ley de Trabajo de Mujer y Niño (que lo toman del proyecto de Ley Nacional del Trabajo, lo modifican un poco, lo mandan al Congreso, y lo presenta Palacios como diputado).

Unos años después de este proyecto aparece el primer instituto del trabajo: el Departamento Nacional del Trabajo.

Vendedor ambulante IIISí. El proyecto apuntaba a crear un Ministerio de Trabajo, un área de trabajo. Por eso el Departamento Nacional del Trabajo fue un subproducto del proyecto, porque ahí se hablaba de oficina del trabajo, tomando el caso belga, que era una oficina independiente.

Si uno mira en el largo plazo, hasta los años ’50, se percibe que la conformación de instituciones laborales tuvo que ver con muchas cuestiones: con la voluntad política, con la disposición de fondos y con la creación de un cuerpo de expertos, fundamentalmente. Si no hay expertos, no hay oficinas laborales. El proyecto y este grupo de profesionales e intelectuales funcionaron como futuros expertos. Palacios incluso creó, dos décadas más tarde en La Plata, una cátedra de derecho laboral, cuando es Decano de la Facultad de Derecho.

¿Cómo se crea el Departamento Nacional del Trabajo (DNT)?

El Departamento del Trabajo se crea en 1907 de pura casualidad: porque sobraba una partida de dinero y un diputado, Julio Roca, hijo del presidente Roca, presentó la propuesta.

El DNT nació débil, con poco consenso, con poco dinero y dependiendo del Ministerio del Interior. Y eso era un problema, porque entre 1907 y 1912 el DNT funcionó de manera muy precaria y con pocos funcionarios (la mayoría ad-honorem y abogados).

El primer Director del Departamento se llamaba Matienzo, era un abogado constitucionalista que pensaba que el organismo debía ser como muchos de los departamentos del trabajo federales de Estados Unidos, que debía solamente recopilar datos y no intervenir en la relación obrero-patrón. Había otra postura, que se basaba en observar las oficinas en Inglaterra y en Bélgica, y ambas intervenían en los conflictos con capacidad de arbitraje. Ahí está el punto nodal de la cuestión.

El problema era que el DNT fue un organismo débil, porque hasta 1912 funcionó sin ley orgánica, por lo tanto era casi una institución fantasma. Esa ley finalmente le dio una serie de atribuciones, pero fue muy ambigua con respecto al rol que tenía el Departamento como árbitro: le concedía la posibilidad de arbitrar pero no la de policía industrial; esto es, podían investigar, podían entrar a las empresas, pero como estas eran parte del ámbito privado, lo podrían hacer siempre y cuando los empresarios los dejasen entrar. Ahí estuvo la limitación.

Pero si uno mira ese período, es infinitamente rico lo que hicieron en cuanto a diagnóstico de los problemas. Ellos generaron una cantidad de información realmente importante. Por supuesto, si uno mira los boletines del DNT (que era lo que ellos publicaban), podía encontrar, por ejemplo, números o secciones enteras dedicadas a las leyes laborales en el exterior y las analizaban; o cómo funcionaban las oficinas laborales en el exterior; o cuál era el costo de vida y la relación entre salario y gastos. Incluso, cuando armaban los presupuestos obreros, ponían gasto diario en periódicos, en peluquería, en circo, en teatro. Muy detallado. Por ejemplo, hay cuatro o cinco números en los que se publicaron informes sobre los hacheros de los quebrachales, los yerbatales (los primeros en denunciar el trabajo en semi esclavitud en los yerbatales fueron ellos). También hay números enteros dedicados a las huelgas.

¿Cómo fue este período en cuanto a huelgas y conflictividad?

Es muy interesante, porque entre 1917 y 1921 fue el período más conflictivo en el mundo del trabajo. Ahí entran en juego los obreros navales y de los ferrocarriles, y cualquiera de estos gremios podía paralizar las exportaciones.

la protestaEn 1917 hubo un conflicto muy grande de los obreros navales. Entonces, el DNT le pide a sus inspectores que recojan datos, y después redactan números especiales dedicados al trabajo naval y sus huelgas, al trabajo ferroviario y las huelgas, otro sobre las sociedades mutuales en Argentina, otro sobre las coberturas de salud que tienen los trabajadores, otro sobre las agencias de colocación, otro sobre la regulación del mercado de trabajo.

Todo eso es lo que, de alguna manera, fue conformando un corpus que sirvió de insumo para legislar. A partir de ahí, con la llegada de Perón a la Secretaría del Trabajo, se habían sancionado unas cincuenta leyes pero que tenían un grave problema: tenían vigencia sólo en la Capital y los territorios nacionales, pero no en las provincias. La historia de cada provincia es otra. Recopilaban información, pero ellas crean departamentos provinciales del trabajo entre 1916 y 1930 (menos Santiago del Estero, que lo hizo después).

El DNT quería coordinar las actividades de los departamentos provinciales, pero fue imposible por el prejuicio a la intervención del  gobierno central. Hubo un solo momento en el que el DNT tuvo una intervención bastante interesante, que fue durante el primer gobierno de Yrigoyen, durante el cual quien terminaba dirimiendo los conflictos era el poder ejecutivo, pero Yrigoyen le pedía al DNT que estudiara las condiciones del conflicto.

Recién nombrabas a Perón. ¿Cómo estaba vinculado él con el DNT?

Esta idea de que el Peronismo cambia todo tiene que ver fundamentalmente con que cuando Perón toma el DNT y lo convierte en Secretaria, él no tiene ningún obstáculo del gobierno para hacer lo que quiere, porque en realidad no funciona el parlamento.

La idea de ese gobierno no era la que tenía Perón en el DNT, porque en realidad es un golpe que lo primero que hace es prohibir a los partidos políticos, y prohibir al Partido Comunista. Cuando Perón arma la Secretaría del Trabajo, considera que el Estado tiene que estar presente en los conflictos y arbitrar. Y esto es fundamental, y él lo puede hacer porque no tiene nadie que lo limite.

Un aspecto negativo es que durante el Peronismo dejaron de publicarse los informes como los que producía el DNT. No existieron los fundamentos, lo que tenemos es la legislación: cómo era un proyecto y cómo se sanciona; y se ve que era de un nivel muy avanzado, por lo cual tenía que haber expertos muy importantes en este periodo y, fundamentalmente, tuvieron que haber habido informes muy detallados.

Otro aspecto central de la legislación peronista es el Estatuto del Peón, un compendio de lo que pasaba en el mundo rural, al que el DNT le había prestado menos atención.

Pero volviendo al derecho laboral, desde que se creó el DNT, Alejandro Unsain planteaba que había un problema en el mundo del trabajo y era que a los trabajadores les faltaba un código específico en el cual se juzgasen los conflictos laborales. Porque se los juzgaba de acuerdo a la Constitución y al Código Civil (y el Código Civil es una relación entre ciudadanos libres e iguales). Él consideraba que no era lo mismo un obrero de una fábrica que un patrón que tiene mil obreros, y ya desde un primer momento se planteaba la necesidad de crear un fuero laboral.

peronUnsain va a ser el creador de la cátedra de derecho laboral en la Facultad de Derecho de la UBA. Ese mundo después se complejiza porque aparecen cátedras de derecho laboral en La Plata y en Córdoba. Esta camada de los años ’30 es la que en realidad le dio sustento a la creación de los tribunales laborales por parte de Perón entre el ’45 y el ’47. Una vez creados los tribunales del trabajo, especialmente en este periodo, los obreros tuvieron grandes posibilidades de ganar los conflictos que se entablaban judicialmente. Y también se crearon los tribunales del trabajo en la provincia de Buenos Aires, porque los nacionales no cubrían todavía el ámbito de todo el país. Esto fue importante porque cambió la relación entre obreros y patrones. Los obreros estaban acostumbrados a ir a los tribunales desde siempre.

La ley laboral más importante que se sancionó antes de los ’30 es la Ley de Accidentes del Trabajo, en 1915. En realidad, la ley planteaba algo interesante y es no presuponer, como el Código Civil y la Constitución, la posibilidad de mentira por parte de quien entablaba el juicio. La Ley de Accidentes de Trabajo presuponía al obrero como víctima, esto es, nunca sería un patrón una víctima de un accidente de trabajo, siempre serían los trabajadores.

Ahora bien, ocurre que, una vez entrado el litigio en los tribunales, podía durar mucho tiempo y los trabajadores no tenían cómo sustentar ese litigio. El Departamento del Trabajo creó una agencia de abogados para asesorar a los trabajadores pero fue mínima. De ahí salieron abogados ad-honorem para los trabajadores pero, en términos generales, los trabajadores contrataban abogados. Ellos estaban acostumbrados a litigar, los procesos eran muy largos porque todo el tiempo había apelaciones. Lo que cambió el tribunal del trabajo fue eso, porque va a ser expeditivo.

En definitiva, con el Peronismo por primera vez la Secretaría del Trabajo presuponía que el débil era el trabajador, por lo tanto el trabajador tenía razón para ellos. Y esto le generó un gran conflicto con los empresarios. En la primera etapa del Peronismo este bienestar, este favorecer a los trabajadores tuvo mucho más que ver con los gremios vinculados al gobierno que con aquellos que resistieron a peronizarse o estatalizarse, que se los dejó librados al azar.

Eso también pasó con Yrigoyen…

También con Yrigoyen sucedió. A Yrigoyen se lo acusaba de obrerista, es el primer gobierno que laudó a favor de los trabajadores, (aunque no siempre, en algunas oportunidades y en otras no), pero eso generó toda una campaña en su contra.

En principio se creó la Asociación Nacional del Trabajo, en el ’19, que nucleaba a los empresarios más poderosos, aquellos que tenían poder económico. Y constituyó un factor de presión tremendo frente al gobierno de Yrigoyen, quien era calificado de obrerista por ellos y por los diarios La Nación o La Prensa.

Ese obrerismo no se manifestaba siempre. No se manifestaba en muchas huelgas de los ferroviarios o de los trabajadores de la carne, los trabajadores municipales, y tampoco se manifestó en la Semana Trágica o en la huelga de los peones de la Patagonia, donde se reprimió duramente a los trabajadores. Hubo un acercamiento, pero estaba lejos de ser obrerista. Él le otorga un rol importante al DNT, pero tampoco se sancionó una gran cantidad de leyes en este periodo. En el año ’21, Yrigoyen le pidió a Unsain que redacte un proyecto de código laboral, y Unsain tomó el proyecto de Joaquín González (del que había participado), lo retocó y lo mandó al Congreso, pero tampoco fue tratado por falta de interés en un código del trabajo.

Antes de 1921 se da una coyuntura de conflicto, que incentivó tanto la represión como la proyección legislativa para hacer leyes laborales, pero en cuanto el conflicto desaparece eso dejó de preocupar. No es casual que después de 1921 los portuarios, que tenían a favor al gobierno, lo pierdan cuando vuelve la Prefectura al puerto y se acaba el poder del sindicalismo.

Cuando desaparece el conflicto desaparece el interés por la legislación. Por lo tanto, se puede pensar que no había un interés genuino. Y lo mismo uno podría preguntarse de Perón, que tenía una filosofía en ese punto. Ahora bien, si uno va hacia atrás del ‘43, el interés de Perón por los obreros no existió nunca. Entonces, la idea de interés genuino es relativa. Ahí lo que hubo fue interés político en determinado momento. En el caso de Perón, después las circunstancias políticas lo llevaron a reforzar su alianza con la clase obrera, porque le falló esa alianza original de clase, porque no se qué hubiera pasado si cuando él les habló a los empresarios en la bolsa de comercio en el ’44 ellos se acercaban a él. Ahí es más compleja la cuestión. No es un problema de interés genuino. El interés genuino, en todo caso, estaba acotado a estos pocos funcionarios que realmente creyeron en lo que hacían. Unsain es uno de ellos, uno de los pocos, que estuvo desde 1907 hasta que llegó el peronismo.

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